回顾改革历程，完善新的城镇住房制度 在邓小平创立的社会主义市场经济理论和关于住房制度改革思想的指引下，中国的城镇住房制度改革已走过25个年头了。回顾上海住房制度改革历程，直面实践这一伟大理论带来的巨大成就，要求我们在总结经验的基础上，分析面临的新问题，推动深化改革，进一步完善新的城镇住房制度。 上海市住房制度改革的实践过程 上海的住房制度改革是历届市委、市人大、市政府、市政协领导，以及有关部门和广大群众在邓小平住房制度改革思想的指引和中央的统一部署下展开的。25年来大体经历了四个阶段。 第一阶段：住房制度改革的初始阶段(1979——1990) 这一阶段的主要特征是进行思想酝酿，转变观念，明确住宅是商品的指导思想，探索住房投资体制和供应体制改革，建造少量商品住房，以优惠价出售，开始向住房商品化道路迈进。 1988年1月25日，上海市为贯彻全国住房制度改革工作会议精神，成立了“上海市住房制度改革领导小组”，对房改方案进行决策研究，优化设计。1990年9月《上海市住房制度改革实施方案》直接与市民见面，开展广泛讨论，80%的职工和居民参加房改方案讨论。由此，逐步过渡到房改全面启动阶段。 第二阶段：住房制度改革的系统展开阶段(1991——1993) 这一阶段的主要特点是，贯彻落实住房商品化思想，建立多元化住房建设机制，同时借鉴新加坡的经验，推行住房公积金制度，形成比较系统的改革措施。 1991年2月8日，上海市第九届人大常委会第二十四会议通过了《上海市住房制度改革实施方案》，并于同年5月1日正式实施，其中最大的亮点是率先推行住房公积金制度，很快在全国普遍推广。 第三阶段：住房制度综合配套深化改革阶段(1994——1997) 这一阶段的主要特点是，明确了社会主义市场经济理论是住房制度改革的根本指导思想，按住房商品化、市场化、社会化思路，全面设计房改的目标、原则和主要内容。 1995年7月上海市政府根据国务院《房改决定》颁布了《至本世纪末上海市深化住房制度改革的规划》，提出了巩固完善公积金制度、积极推进租金改革、稳步出售公有住房、加快安居工程建设等四个方面的目标任务，推动房改向纵深发展。 第四阶段：以住房分配货币化为核心内容的深化改革阶段(19年至今) 这一阶段的主要特征是，突出住房分配制度改革，停止住房实物分配，推行住房货币化补贴制度和住房保障政策。 1998年12月，上海市第十一届人大第七次常委会审议通过了《关于进一步深化本市城镇住房制度改革的若干意见》，对深化房改作了具体部署：停止住房实物分配，逐步实行住房货币化分配。发放住房补贴，提高收入中的住房消费含量，逐步形成市场化、社会化的住房供应机制，对不同收入的职工实行不同的住房供应政策。建立以最低收入家庭为主的住房保障体系。进一步完善住房公积金制度以及公有住房的租金政策和出售政策等等。 这些政策措施的贯彻执行，标志着上海新的住房制度已基本形成。 上海住房制度改革的巨大成就 经过25年的努力，上海的住房制度改革取得了重大成就，住房体制发生了根本性的变化，新的城镇住房制度基本建立，居民的居住水平大幅提高，住宅建设突飞猛进，推动上海房地产业和国民经济迅速发展。 经过改革，住房体制已由计划经济体制转轨到适应社会主义市场经济要求的新体制“住房建设投资已由国家单一投资转向房地产开发商投资、居民个人购买为主；已形成“自住凭其力”的住房消费观念和新思维，住房市场化基本实现，市场体系不断完善；住房供应体系基本建立，住房保障体系建设积极推进。对最低收入者实行廉租住房制度，目前受益者已达1.8万户；住房公积金制度全面推行，住房信贷快速发展，住宅金融市场初步形成；物业管理迅速发展，社会化、专业化、市场化的住房管理体制初步建立，住宅的物业管理覆盖面已超过90%。 城镇住房制度改革的深化和住房新制度的建立，推动了上海的住宅建设。住宅建设投资的多元化，投资主体的市场化，使住宅建设资金实现良性循环，大大增加了投资量。1978年住宅建设投资额为1.79亿元，2004增长到900.67亿元，相当于原投资额的500多倍。住宅投资在全市固定资产投资中的比重，相应也从1978年的7.4%提高到2004的23.29%。商品住宅竣工面积从1978年的199万平方米，上升到2004年的3076万平方米，平均每年增长20%以上。 改革开放25年来共建成住宅4.1亿多平方米，相当于前30年总量的20倍，现在每年竣工住宅面积为前30年总和的1.5倍以上。这些数据充分体现了住房制度改革对住宅建设的巨大促进作用。 全市人均居住面积从1978年的4.5平方米，提高2004年的1 4.8平方米，增长3倍多，住房成套率也由1990年的31.6%提高到92.5%。 在市中心区，市区边缘和城郊结合部地区共开发建设配套齐全、环境优美的居住小区400多个，约有200多万户、近一半居民迁入新居，改善了居住条件，实现了安居乐业的梦想。1991年至2004年拆迁各类房屋5300多万平方米，动迁安置居民97万户。同时，加强了住房保障制度建设，通过实施廉租住房制度和公有住房低租金政策，解决了近100万户困难家庭的住房保障问题。此外，还通过旧住房成套改造和“平改坡”综合改造，以及购房财政贴息等办法，改善了近90万户中低收入以下市民的居住条件和居住质量。由于房改中居民购买原有公房和购买商品房等原因，推动了住房自有率大大提高，目前全市居民家庭住房自有率已提高到75%，开始拥有了房屋资产。 住房制度改革，促进了房地产业发展，对国民经济增长的贡献率不断提高。住房制度改革和住宅业的发展，带动上海房地产业从复苏到初步发展再到快速发展，业已成长为国民经济的支柱产业。1998年以来住房分配货币化改革和住房贷款的支持，提高了购房能力，调动了买房积极性，促使上海房地产业走出低谷，进入连续5年的繁荣期。以住宅业为主的房地产开发投资总额2004年达到1175亿元，占全市固定资产投资比重上升到38.1%，房地产增加值占全市GDP的比重从1990年0.5%上升到2004年的8.4%，在全市经济增长率中，房地产业增长的直接和间接的贡献率约为2个百分点左右，对上海国民经济10多年来保持两位数增长作出了巨大贡献。 上海住房制度改革的主要经验 上海市在房改过程中始终坚持了理论研究和舆论先行。如在房改初始阶段的住房商品属性问题的大讨论，房改中期阶段的房改决策研究，房改深化阶段的房地产二、三级市场联动研究等，持续的大量研究工作，都在理论与实践的结合上发挥了很好的指导作用，为政府决策提供了科学依据，也促使住房制度改革的实践能稳步健康地推进。 上海市在房改过程中，坚持按社会主义市场经济体制的要求，转换住房运营机制。一是转换住房投资机制，由单一的国家投资建设公房，转换到房地产开发企业建造商品房，实现投资主体市场化、多元化。二是转换住房分配机制，抓住住房分配这个中心环节，由实物福利分房，转换为体现按劳分配原则的货币化分配和市场购租房体制。三是转换住房经营机制，住房资源由行政机制配置，转轨到市场机制配置，大大提高了经济效益。四是转换住房管理机制，由行政性、分散化的住房管理，转换到社会化、专业化、市场化的物业管理。由于抓住了房改的这些核心内容，使上海的住房运营机制纳入市场化轨道。 建立和完善住房金融体系是房改的重要支撑。在住房金融业的发展中，上海市借鉴新加坡的经验，率先推行住房公积金制度，这是房改中一项创新。据统计，截至2004年底，住房公积金归集总额已达878.09亿元，扣除提取，累计净归集额427.54亿元，累计发放公积金个人购房贷款金额701亿元，支持80.5万户居民购房，购房面积6881万平方米。上海市从90年代初就开始建立个人住房贷款制度，10多年来，得到了巨大发展，目前政策性贷款和商业性贷款相结合的组合贷款已普遍实施，这对提高居民的购房承受能力，扩大市场需求，繁荣房地产市场发挥了巨大的支持作用。 坚持“以人为本”，协调各种利益关系是房改的根本关键。住房制度改革涉及各方面的利益，坚持“以人为本”，正确处理国家、企事业单位和个人之间的这些利益关系，是房改得到各方面支持，奠定广泛群众基础的重要保证。住房制度改革要取得群众的广泛支持，关键是要使职工在房改中得到实惠。上海市的基本做法是，坚持“以人为本”，根据经济发展、收入提高和职工的承受能力的状况，逐步出台房改措施，兼顾公平与效率，使大多数职工住房支出不多，而得益多。在租金改革中实施“提租发补贴”，在公房出售时实行折扣优惠价，产权归已，让利于民。在税收等方面，实施优惠政策，鼓励居民购房。在实行住房货币化补贴时，注意协调各类职工利益，搞好新老政策的衔接，平稳过渡。对中低收入以下的住房困难户，实行廉租住房、房租补贴和购房贴息等社会保障政策。以职工购买原住公房为例，以折扣优惠价出售后，允许已购公房上市，“卖旧房，买新房”，就足以首期付款，大大提高了购房承受能力。 渐进式房改是住房制度改革的科学方式。上海市在贯彻执行中央房改政策的过程中，坚持从实际情况出发，经过试点，逐步推广，改革的内容也由浅入深，逐步深化。从思想酝酿、转变观念开始，奠定较好理论基础；以侨汇房建设和出售启动商品住房建设，逐步扩展和推广住宅投资多元化和市场化；从提租补贴开始，发展到出售旧公房，把原有公房纳入商品化轨道；从推行住房公积金制度，发展到建立住房抵押贷款制度，构建住房金融市场；由新建商品房市场逐步扩展到二三级市场联动，发展存量房市场和中介服务市场；从一般的租金改革发展到住房分配货币化改革；从住房的行政性管理逐步过渡到社会化、专业化、市场化的物业管理；在市场配置住房资源得到充分发展的同时，又积极推进住房社会保障体系建设，实施廉租住房制度等。这种渐进式、逐步过渡的房改方式，既使人们的思想观念随实践的发展而逐步适应，又使房改的政策措施逐步完善，避免了利益关系调整引起的激烈震荡，保证了旧体制顺利地转轨到新的住房体制，较好地实现了改革、发展和稳定相结合的目标。 正确处理五大关系，进一步完善新的城镇住房制度 上海市新的城镇住房制度虽基本建立，但仍然存在着一些深层次的矛盾。必须以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的要求，在深化房改过程中正确处理好以下几个关系，促使房改的目标全面实现。 1.正确处理住宅市场化与社会保障性的关系，加快住房保障体系建设，促进居住公平实现。 当前主要要解决三大问题：一是多渠道筹集住房保障基金来源。除必要的财政拨款外，还可通过对豪宅或拥有多套住宅者收取高额物业税和土地增值税转移支付，在土地出让金收入中也可划出一定比例作为住房保障基金，还可通过发展慈善事业募集资金。二是区分不同层次的住房保障对象，给予不同程度的住房保障：对最低收入者实施廉租住房制度；对低收入者实施公房低租金或房租补贴办法；对中低收入者实行购房贴息政策等。三是提倡适度的住房保障。从国情出发，目前的住房保障水平只能满足基本的住房需求，掌握在略低于平均住房水平上。通过上述措施，完善住房社会保障体系，维护居住权利，实现社会稳定。 2、正确处理住房消费补贴与住房工资的关系，进一步推进住房分配制度改革，尽快实现住房消费工资化。 住房消费是职工工资的构成部分，按照世界各国通常的做法应当纳入工资之中，不另行单独分配。上海在住房分配货币化中，实施住房消费补贴制度，但由于各单位、各企业的经济效益不同、住房补贴资金来源多寡不一、数额差别很大，存在明显的不公平现象。从中长期目标来看，应进一步把住房消费补贴纳入工资，这样做既有利于体现按劳分配原则，也有利于企业成本核算。在实际操作中，可以确定一个住房消费在工资中的含量(例如占25%)，在扣除企事业单位发放的住房公积金以后，再补足剩余部分(可以把现有的住房货币化补贴转化)，一并纳入工资，简便易行。实行住房分配货币工资化后，住房分配制度改革才能说全面完成。 3.正确处理住房供给结构与消费需求结构的关系，积极发展普通商品住房和中低价住房，满足不同收入层次的住房需求。 建立住房供应体系是房改的一项重要内容，目标是使住房供应能够满足不同收入群体的需求，各得其所。为抑制房价涨幅过大，满足多层次的住房需求，必须从供给和需求两方面实施双向控制。扩大普通商品住房特别是中低价房的建设，提高其在住房供给中的比重，尽力满足中等以下收入者的需求，制止结构性房价上涨。调整需求结构的主要措施是，控制和规范投资性需求，遏制投机性需求，挤掉住房需求中的水分和虚假因素，回归真实需求，缓解需求拉动型房价上涨。在宏观调控中，上海市已出台了一系列综合政策调整住房供给结构和需求结构，控制房价涨幅，特别是提出了“坚持以居住为主，以市民消费为主，以普通商品住房为主”的三为主调控原则，引导供给结构和需求结构趋向合理化，有效地使房价涨幅趋于平缓。 4.正确处理买房与租房的关系，在鼓励有支付能力的居民购房的同时，要大力发展住房租赁市场。 住宅商品化包含两个方面：一是具有承受能力的居民从住宅市场购买商品住房，取得房产权，实现自有住房消费；二是暂时买不起住房的中低收入者从住宅租赁市场租房入住，取得住房使用权。应当让消费者根据自己的支付能力和实际需求，自主选择购房或租赁房入住。上海的住房自有率已达75%，因此在继续发展产权房买卖的同时，应大力发展住房租赁市场，按不同层次的租房需求提供合适的租赁用房。在政策上引导购房长期出租投资，鼓励开发商建造专门用于出租的房屋；在中低价房中也可以划出一块用于租赁。另一方面，要尽快修订住宅租赁法规，规范租赁行为，促使其健康运行。 5、正确处理住宅需求与资源条件的关系，适当把握住宅建设规模，大力发展资源节约型住宅。 促进住宅建设是住房制度改革的重要目标之一。从住宅市场需求来看，随着经济增长、收入提高和城市化进程加速，潜在需求量很大，上海的住宅建设还有较大的发展空间。但从资源条件看，住宅产业是消耗资源量大的产业，而上海又是资源稀少特别是土地资源紧缺的城市，遇到的资源约束将越来越严峻，不可能长期保持住宅建设的高增长率，其增速必然会放慢，逐步趋向平稳增长。解决这一矛盾的出路只能是大力发展节能、节地、节水、节材的资源节约型住宅。发展节地型住宅可以采取的措施是：一方面，要改进住宅小区规划，适度控制绿化面积，合理安排建筑密度，适当提高容积率，尽量增加住宅建筑面积；另一方面，要调整户型结构，着力控制高档次、大面积、大户型住宅建设，较多地建设60－70、80－90平方米的中小户型住宅，既可以节省用地，又可以增加住宅套数，较好地适应中等收入以下者的承受能力。这是科学发展观对住宅建设的必然要求。 (原文约8500字，本刊有删减) 邓小平住房制度改革的基本思想 一、住房商品化思想。明确住房是商品，新老房子都可以出售，并且房租和房价应该根据区位差别有所不同，这就突破了住房福利制的禁锢，为城镇住房制度改革确立了基本指导思想。 二、住房金融思想。提出购房分期付款办法，实质是要建立个人住房抵押贷款制度。 三、加快住宅建设思想。城市要建筑住宅，发展建筑业，增加住宅供应。 四、住房社会保障思想。对低工资职工给予补贴，意味着保证低收入者的基本住房需求。 五、构建住房政策体系思想。把各项住房政策联系起来考虑，形成一系列政策就是要把住宅建设、流通、分配、消费体制、机制统一起来，构筑完整的新的城镇住房制度。